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贵州Ⅱ贵州11选5走势图一定牛:法律視角下銀行業金融機構債權人委員會運作機制的完善——以肥礦集團金融機構債權人委員會債務重組項目為例

作者: 時間:2019-06-20 閱讀次數:419 次 來自:大小骰宝下载快三

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法律視角下銀行業金融機構債權人委員會運作機制的完善

——以肥礦集團金融機構債權人委員會債務重組項目為例

中國農業銀行山東省分行法律事務部  史濤,葛慶敏


    [摘要]隨著銀行業金融機構的信用風險不斷加大,債權人委員會在銀監會的推動下衍生出銀行業金融機構債權人委員會這一自治性協調機制,用于困境企業債務處置程序。但銀行業金融機構債權人委員會在性質、目的等方面不同于破產法意義上的庭內債權人委員會,實際運作中存在著缺乏法律保障、成員代表性不足等問題。從肥礦集團債務重組項目的成功運作看,金融機構債權人委員會提級組建、主席行盡責及引入中介機構服務等經驗值得借鑒。因此,為充分發揮銀行業金融機構債權人委員會的作用,應通過債權銀行提高認識、將債委會納入內部日常管理體系等措施,來進一步優化金融債委會的運作。

    [關鍵詞]銀行業金融機構債權人委員會;肥礦集團;運作

 

受經濟下行壓力較大以及擔保圈蔓延等問題的影響,近年來不少地區出現金融風險持續發酵傳染的現象,導致銀行與企業之間的關系不斷惡化,銀行業金融機構的信用風險不斷加大。在這樣的背景下,債務重組方式被銀行和困境企業廣泛運用,而原本作為破產程序一項制度的債權人委員會在銀監會(現銀保監會)的推動下衍生出了銀行業金融機構債權人委員會這一自治性協調機制,并被用于困難企業債務處置程序中,肥礦集團金融債權人委員會債務重組項目便位列其中其成功運作對于當前銀行業金融機構債權人委員會的運作及完善有著一定的借鑒意義。因此,本文以為例進行相關問題的探討和分析,希望能夠為金融機構債權人委員會制度的進一步健全及實際運作的完善起到拋磚引玉之效。

    一、銀行業金融機構債權人委員會定義運作中存在的問題

目前,關于銀行業金融機構債權人委員會的規定主要是銀監會兩份文件:一份是公開文件,即銀監辦便函〔20161196號文;另一份是非公開文件,即銀監辦便函〔2017802號文。根據文件規定,銀行業金融機構債權人委員會(簡稱金融債委會)是指由困境企業債權規模較大的三家以上銀行業金融機構發起成立的協商性、自律性、臨時性的組織。金融債委會作為庭外債務重組工作的溝通平臺與輔助處理機構,通常在成員達成一致協議的基礎上,統一聯合行動,依法維護債權人利益幫助困境企業紓困。在組建上,金融債委會可由債權銀行自行發起成立,主席單位原則上由債權金額較大且有協調能力和意愿的12家銀行業機構擔任。

(一)金融債委會不同于破產法意義上的庭內債權人委員會

我國《企業破產法》及相關司法程序的債權人委員會通常被稱為庭內債權人委員會,是企業重組、破產等程序中的監督機構和全體債權人的意愿表達機構。與其相較而言,金融債委會有著根本的不同:

1.性質上,金融債委會主要由銀行組成的自律協商性組織,其法律地位目前還不明確,不能代表困境企業全體債權人參加訴訟活動,客觀上也不承擔法律責任。金融債委會成員一般是遵循協商一致達成的行動方案來開展債務重組、資產保全等工作,有的債委會成員或其他債權人的行為違背一致行動方案或相關決議,金融債委會不能要求進行有效改正或補救,也無法依據法律法規對其采取強制措施。

2.目的上,庭內債權人委員會通過監督破產財產的管理和處置來保障破產財產在債權人之間公平分配,而金融債委會是通過困境企業即債務人同相關債權人、新的戰略投資方共同協商談判來確保債務重組工作順利推進。

3.職權上,庭內債權人委員會啟動破產程序、撤銷債務人不當行為、制定和執行重整計劃草案等事項沒有主導權。金融債委會是銀行針對共同債務人,為?;ふǘ栽附岷系男饔胝袢思吧緇嵊泄夭棵毆叵檔鈉教?,通過采取對債務人扶持措施并利用行政、司法和同業制裁手段來實現債權利益最大化。實質上,它對困境企業的債務處置具有主導權。

(二)金融債委會運作中存在的問題

作為一項創新機制,金融債委會目前在困境企業債務重組中發揮了有的積極作用,但作為庭外重組的臨時機構,其實際運作仍面臨著一些問題,主要包括以幾方面

    1.金融債委會設立及職權行使缺乏法律保障。金融債委會作為債權銀行的自律協商性組織,本質上為私力救濟機構。除銀監會針對金融債委會出臺相關文件通知外,我國目前還沒有法律、法規或其他制度文件對其進行明確規定。而上文中提到的銀監會兩份文件也僅是銀監會對銀行業金融機構及其特定業務活動監督管理規定,對銀行有一定的約束力,該約束并非源自法律、法規規章。由此導致金融債委會及其職權的行使,對困境企業全體債權人而言,并法律上的普遍適用性強制約束力。若銀行債權人存在不履行或不完全履行相關協議、決議的行為,也不必然承擔補償性或制裁性法律責任等后果。

    2.金融債委會成員不夠全面、代表性不足的特征明顯。一般來說,困境企業除有銀行債務外,還會存在大量其他類型的債務(如民間借款、職工集資等)。從目前地方金融債委會的構成來看,其成員通常僅包括當地債權銀行,而未完全納入其他非銀行債權人,也基本上沒有異地債權銀行。從債權的種類和范圍來看,金融債委會所針對的債權通常僅包括銀行債權,基本上無社會融資等其他類型債權。正是由于以上兩方面的缺失,金融債委會的決議或決定不具有普遍的代表性,也無法全面反映困境企業全體債權人的訴求,其效力不必然及于全體債權人,因而在防范和化解金融風險方面的作用也就有一定的局限性。

    3.金融債委會信息不對稱、決策機制不健全,重大事項上難以達成實質性共識。目前,各債權銀行間仍缺乏有效途徑進行充分的信息交流共享,仍存在信息不對稱問題,使債委會聯席會議效率低下,加之各債權行參與動機、配合意愿各異,相關約束懲戒措施缺失,債委會容易進入議而不決的狀態,一致行動、形成合力的機制作用難以有效發揮。

    4.金融債委會決議不執行責任難問責。金融債委會組織的債務重組、資產保全等工作多會涉及中止訴訟、維持困境企業生產及增資等重大事項,這些都與債權人的利益休戚相關。出于自身利益的考慮,不乏一些銀行違反金融債委會所作決議采取單方起訴等措施,但由于缺乏追究違反決議責任的明確法律依據,所以對該債權人法律問責難以貫徹,甚至存在個別債權人利用這一機制的漏洞或不健全追求自身利益最大化的道德風險。

    二、肥礦集團金融債委會的成功運作及經驗啟示——肥礦集團債務重組項目

實踐中,金融債委會的建立和運作已在山東、廣東、江西等作了很多探索。根據山東銀監局有關數據顯示,2016末,山東轄成立債委會1138家,在穩定困境企業、重組資產等方面取得突出效果,其中便包含山東能源集團下屬肥礦集團金融債權人委員會成功運作的債務重組項目。

(一)肥礦集團金融債委會的成功運作——肥礦集團債務重組項目

肥礦集團是山東能源集團下屬企業,主業為煤炭開采銷售,由36家獨立法人單位組成,是山東省屬大型國有煤炭企業。2015年末,集團資產總額182.1億元、負債總額179.2億元,在職職工1.7萬人,離退休人員近2.2萬人;因受煤炭市場和歷史遺留問題的影響,該集團連續四年發生虧損,累計虧損32.1億元,非煤產業已全部停產,山東省內10家銀行機構對授信余額高達99.51億元。2016222,山東能源集團單方提出肥礦集團改革重組方案,擬通過整體破產清算或破產重整方式解決問題。按照該處置方案,若采取破產清算,預計銀行債權清償率約為20%,銀行貸款預計損失約80億元;若采取破產重整,銀行債權清償率約為40%,預計貸款損失約60億元,因此各債權銀行面臨重大風險且可能產生較為惡劣的負面示范效應。

針對這一重大風險事件,肥礦集團10家債權銀行在最大債權銀行農業銀行山東分行的牽頭下201634成立了肥礦集團金融債權人委員會,共同設立了債權人委員會辦公室,對組織安排、信息溝通、監督約束等重要事項作出約定,并及時向上級行匯報同業合作框架下的維權工作進展,主動省政府、國資委、省銀監局溝通,在10個月時間內先后召開了3次債權人委員會全體會議、50次債權人聯席會議、與股東進行了41次的反復談判磋商,以確保貸款本金安全。最后,在山東省政府主持下,各方簽署了《肥礦集團銀行金融債務重組實施方案》,確定剝離優質資產成立新公司,99.5億元債務由新公司、肥礦集團和山東能源集團按照50%、30%、20%的比例承接,并在未來8年到13年內逐步償還的重組方案。2016年底,肥礦集團已逐步分流職工6000余人,關閉產能45萬噸/年,較好實現了淘汰落后產能、妥善處置風險和企業解困發展的多贏,其中201717在基本補齊拖欠工資的基礎上盈利2.1億元,同比減虧增盈7.3億元,實現了2012年以來首次盈利。

(二)肥礦集團金融債務重組項目的相關經驗啟示

肥礦集團金融債務重組項目是山東省內運作成功的僵尸企業改革重組與金融債權有效保全的首個典型案例。該項目的成功離不開金融債委會的有效工作,在切實維護銀行合法權益的同時,打通了企業整體改革重組的金融關口,也為探索去產能、去杠桿過程中銀行債權處置的可行路徑提供了重要參考,其經驗值得從多角度進行深入總結和分析。

1.債委會迅速提級組建規范運作,為維權搭建堅實平臺。肥礦集團事件一經發生,各債權銀行迅速反應。鑒于肥礦集團系省屬國有企業,農行山東分行作為主席行向監管部提議將已在企業駐地組建的市級債委會提級到省級層面重新組建,以提升與省政府、國資委及山東能源集團的溝通協調力度。事實證明,在肥礦集團金融債務重組中,省級債權人委員會發揮了關鍵作用,為形成談判地位對等、決策鏈條縮短的工作格局夯實基礎。同時,債委會自成立之日起注重規范運作,按照省級管轄行的標準確立工作流程、安排工作計劃,按照談判層級和難度組建不同結構的談判團隊,充分運用現行法律法規和政策優勢共同維權。

2.債委會主席行盡責,成員行一致行動和談判。在肥礦集團金融債務重組中,農行山東分行作為債委會主席行在制定債委會合作公約和議事規則及構建風險處置工作小組、聯席會議機制等方面,充分發揮維護銀行合法權益、處置化解風險的牽頭組織作用。同時,肥礦集團債務重組涉及國有銀行、股份制銀行、城商行多類銀行,各行授信額度、期限等有不同,風險程度和化解措施也不盡相同。為確保債委會高效運行,各成員行認真遵守合作公約,在債委會框架內共商維權路徑和措施,在與省國資委的溝通及與山東能源集團的談判中形成合力,一致步調、一個聲音,確保了債委會工作的統一性。

3.企業紓困與銀行維權相結合,合理設計企業債務重組方案。在肥礦集團風險處置過程中,債委會堅持企業脫困發展與維護銀行合法權益相結合的原則,從資產負債估值、企業自救能力評估等角度進行深入分析,合理設計企業債務重組方案,得到了省政府、省國資委的理解與支持以及山東能源集團的主動配合,推動了金融債務重組項目的順利實施。

4.引入中介機構,強化法律支持服務和專業機構清產核資。企業債務重組是一項復雜的系統工程,需借助相關領域專家以及中介機構的專業服務。為此,肥礦集團債委會成立了成員銀行法律人員工作小組來提供法律支持,確保債務重組依法進行。同時,積極借助外部資源,聘請知名律所提供法律服務,選聘符合條件的會計師事務所對肥礦集團及權屬企業開展清產核資,保障了后續系列工作的順利推行。

5.加強高層對接,爭政府多方面的支持。肥礦集團金融債務重組工作周期長、中間環節多,稍有不慎便會貽誤機。每當各方無法達成一致或爭端爭議需要解決等關鍵時刻,各成員行均由各行領導共同研究磋商并制定切實可行的應對措施。農行作為主席行,總、省行兩級行長多次與省政府、國資委及山東能源集團進行高層會商,直接確定工作思路和運作方案,減少了層層傳遞、逐級上報等中間環節。通過有力的高層對接,各方亮明立場,直接溝通,取得了事半功倍的效果。

    三、銀行業金融機構權人會運作優化的相關建議

金融債委會有破有立、有扶有控的作用日趨顯現,困境企業提供科學合理金融服務的同時,還能防止困境企業出現“渴死”被錢“淹死”極端情況。所以,為進一步發揮金融債委會的作用,針對其運作中存在的問題,提出以下相關優化建議:

    (一)制定并出臺相關法律法規,賦予金融債委會民事主體資格。借鑒國外成熟的立法經驗,盡快推進銀監會文件規定與國家相關法律法規的銜接,適時制定我國關于金融債委會制度的法律法規,通過立法手段來明確金融債委會的法律地位民事主體資格,使其在協調和約束債權人采取一致行動方面具有法律效力,依法維護銀行業金融機構的合法權益。而在未出臺法律法規前,建議國家金融監管部門制定相關具有強制效力的指導意見,以進一步規范和優化金融債委會的運作。

(二)債權銀行應提高認識,將債委會納入內部日常管理體系。雖然金融債委會是在產業結構調整背景下應對化解過剩產能和有序退出僵尸企業的一種應急機制,但對治理銀行業長久以來面臨的銀企信息不對稱等問題作用明顯。因此,在金融債委會如何運作處于探索階段時,各債權銀行應統一思想認識,將其作為共同維權的平臺,通過債委會主導的庭外重組方式來解決困難企業債務?;侍?。同時,債權銀行充分認識到債委會作為一種加大銀行資產保全力度的風險緩釋手段,并非一個臨時性的設置,可能將會今后銀企之間溝通合作中扮演更加重要的角色。故而建議銀行進一步研究將債委會作為長期制度性安排,入到內部日常經營管理和風險防控體系中,并作為總行向分行的授權事項,將債委會制度和授信聯合管理機制嵌至授信管理流程中,明確分支機構執行債委會的決議和要求的責任豁免。此外,銀行要增強同業合作意識,注意將債委會的工作重心從事后風險處置向事前風險防范轉變、工作內容從授信管理向為困境企業量身提供金融服務轉變。

(三)完善金融債委會構成,進一步擴充工作內涵。在企業債務重組中,所有債權銀行都應加入債委會,因而需要通過加強各地銀行及銀監部門之間的溝通合作來協調吸收異地銀行加入債委會,確保實現共同維權。同時,為幫助債務企業合理降低杠桿率,金融債委會在服務內容和方式上應通過盤活困境企業存量資產、優化企業債務結構、依法依規實施企業破產重組多種方式和措施,妥善化解金融風險。此外,還鼓勵四大資產管理公司和具有金融業務資質的地方資產管理公司積極參與到對困境企業的救助中來,通過發揮其不良資產經營以及基金、投資、置業等綜合金融服務優勢和逆周期金融救助功能,有效幫助困境企業實現近期解危、遠期解困。

(四)準確識別判斷企業風險,細化風險化解方式。債權銀行要統一行動,做到穩定預期、穩定信貸、穩定支持,不得隨意停貸、抽貸,這是對金融債委會運作的底線要求。但金融債委會實現銀行間的一致行動僅是第一步,其有效運行的關鍵還在于對救助企業能夠進行清楚界定和區分。通常來講,銀行不需要也不可能救所有的困境企業,而一般是選擇在行業系統內具有重要性、有潛力的部分企業進行救助。因此,在保證秩序不亂的前提下,盡快摸清企業生產經營、資產負債情況,健全信息溝通共享機制和借款人動態評價機制。在金融債務重組的操作路徑上,要注意各債權人的協商談判應著重圍繞債務重組方式、重組安排及方案內容進行,由主席、副主席行與困境企業共同研究形成重組方案并由主席行將方案提交債委會全體成員討論,按照議事規則進行表決,而表決通過的方案還應發送債權銀行和債務企業去執行。此外,對于企業提出的有充分理由的新資金需求,金融債委會還可以通過組建銀團貸款、建立聯合授信機制等方式給予支持,支持的方式包括收回再貸、展期續貸、調整貸款利息、市場化債轉股等。

(五)完善銀行主導、銀協推動、銀保監局監督、地方政府支持、司法部門配合的溝通協調機制。目前,金融債委會雖然集合了銀行間的資源,但仍存在不少債權銀行單打獨斗現象,致使其作用發揮大打折扣。所以,建議金融債委會發起建立包括法院、銀監部門、企業等組成的協同聯動小組,形成有效的聯動工作機制。比如,銀保監局應完善監測管理系統,引入定期溝通協商、信息共享、聯合授信等配套機制,及時公布企業生產經營、融資規模等情況,以消除各債權銀行的信息不對稱問題,確保共同進退;再如,金融債委會應向當地政府主動報告困難企業風險化解情況,做好高層溝通,積極爭取政府的支持,盡力解決債委會工作中利益訴求等問題。必要時,債委會應會同地方政府商討重點企業風險化解問題,逐個制定風險化解方案;地方政府也應盡量積極支持和配合債委會工作,對困難企業提供資金、稅收等多方面的政策支持,并對惡意逃廢債的失信企業和個人聯合實施制裁措施,避免出現地方政府不作為的現象。此外,債委會還應做好與司法部門的溝通。對需要進入破產程序的企業,要與管轄法院進行溝通協調、尋求支持,主動參加清算組或向法院推薦破產管理人等。

(六)強化主體責任,優化債委會議事規則和問責機制。金融債委會主席行要切實承擔起并履行好債委會發起、成立、日常運行等主體責任。在議事規則上,對于企業所在地集中、債權銀行重合度較高、經營狀況良好的企業,建議主席行采取集中開會的簡化程序召開債權人聯席會議,其他債權銀行要積極配合,按照議事規則開展工作、落實決議。同時,對于存在不執行決議、不履行重組方案等行為的債權銀行,要通過約談主要負責人、通報批評、責令對有關責任人員紀律處分等方式實施跟蹤問責機制,對于造成貸款損失的,還應追究法律責任。此外,對于失信企業和企業經營主,要進一步加大懲戒力度,通過聯合司法機關和相關部門建立黑名單等方式構建信用懲戒大格局。

 

    主要參考文獻:

[1]溫濟聰.債委會:怎么“去”怎么“降”怎么“補”[N].經濟日報,2017-02-21.

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[3]張末冬.債權人委員會角色構建進行時[EB/OL].//www.financialnews.com.cn/gc/sd/201703/t20170321_114630.html,2017-03-21.


    本文為第五屆山東破產法論壇獲獎論文,感謝山東省法學會企業破產與重組研究會供稿。

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